22.05.2013 - Audition de M. SIMON-MICHEL par le sénat

Audition de M. Jean-Hugues Simon-Michel, ambassadeur, représentant permanent auprès de la Conférence du désarmement à Genève, chargé de la négociation du traité sur le commerce des armes

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur l’ambassadeur, voici la deuxième fois que vous venez devant notre commission pour évoquer la régulation du commerce des armes. Après une première session de négociation en juillet dernier, puis fin mars, c’est finalement l’assemblée générale des Nations unies qui a adopté le 2 avril dernier le traité sur le commerce des armes (TCA), à une écrasante majorité : 155 voix pour, 3 contre - Iran, Syrie et Corée du Nord. En discussion depuis sept ans, l’adoption de ce traité est une étape importante d’un long processus pour lequel la France et les ONG se sont fortement mobilisées depuis 2006. D’après ces dernières, le commerce des armes fait 2 000 morts par jour.

Si ce traité, le premier instrument international du genre réglementant le commerce des armes classiques, est le résultat de compromis et de concessions, il contient des dispositions suffisamment robustes : en particulier, il fait référence au respect des droits de l’homme dans les critères de décision ; il couvre aussi les munitions, et règlemente la totalité des transferts, y compris les activités de courtage. Certaines organisations auraient aimé qu’il aille plus loin encore. Était-ce possible ?

L’enjeu est désormais qu’il soit signé et ratifié par un assez grand nombre d’Etats, en particulier par ceux qui comptent. Le commerce des armes représente un chiffre d’affaires de 100 milliards de dollars en 2012, et les exportations d’armement sont aux trois quarts effectuées par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies et Israël. Elles n’obéissaient jusqu’à présent à aucune règle internationale, hormis celles, très rigoureuses, prévalant au sein de l’Union européenne.

Vingt-deux Etats se sont abstenus, et treize n’ont pas voté, parmi lesquels des pays exportateurs comme la Russie ou la Chine, ou des pays importateurs comme l’Egypte, l’Inde et l’Indonésie. Que faut-il en déduire sur leur position future en matière de signature et de ratification ? A quel degré d’universalité ce traité pourra-t-il prétendre ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel, ambassadeur, représentant permanent auprès de la Conférence du désarmement à Genève, chargé de la négociation du traité sur le commerce des armes. - Je vous remercie de m’accueillir à nouveau. Lorsque vous m’avez auditionné pour la première fois, en juillet 2012, nous nous apprêtions à entamer les négociations sur un texte dont l’état d’avancement était satisfaisant. Certains Etats, les États-Unis au premier chef, avaient néanmoins demandé un délai supplémentaire afin de parfaire sa rédaction : la conférence de mars était de finalisation. Les quelques imperfections du texte auraient pu être corrigées dans les dernières heures de la conférence, mais la politique intérieure américaine a peut-être pesé dans la décision de demander plus de temps. Une négociation-compromis repose largement sur le président, qui juge de ce qui peut représenter une bonne base de compromis, susceptible de n’entraîner l’objection d’aucun pays - contrairement à un vote, il n’y a pas d’abstention lors d’un compromis.

Je vous avais décrit les forces en présence. D’un côté, l’on trouvait les pays désireux de parvenir à un traité ambitieux : cette tendance était très largement majoritaire avec la France, tous les pays de l’Union européenne, une grande partie des Etats occidentaux, presque tous les Etats africains et d’Amérique latine. Seuls les distinguaient leur disposition au compromis et leur attachement à l’universalité du traité : certains étaient partisans d’une négociation ferme, quitte à ce que la ratification soit difficile à obtenir ; d’autres, plus réalistes, plus enclins aux concessions pour avoir tous les grands acteurs à bord.

M. Jean-Louis Carrère, président.
- Tout à fait.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - De l’autre côté, on trouvait les Etats sceptiques : ceux sous sanctions internationales (l’Iran, la Corée du Nord, la Syrie), mais aussi leurs alliés (Cuba et le Venezuela), disposés à jouer l’obstruction.

Entre ces deux groupes, une série de positions intermédiaires. Premier exportateur d’armes au monde, les États-Unis, qui demandaient du temps en juillet, ont bien joué le jeu en considérant que les lignes rouges qu’ils avaient fixées étaient respectées : d’abord, l’absence de conséquences sur le régime de possession des armes sous le deuxième amendement de leur Constitution ; ensuite, l’exclusion de l’importation et des mouvements de munitions de son champ d’application ; en outre, le respect de la position des Etats par rapport au Statut de Rome relatif à la prévention et à la répression des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité, qu’ils n’ont toujours pas ratifié ; enfin, un mécanisme d’évaluation n’excluant pas toute prise de risque et reconnaissant la possibilité d’atténuer le risque - nous pourrons revenir sur la formulation retenue, qui nous convient.

Si la Russie a adopté une position attentiste et critique, les grands Etats émergents ont insisté sur leur besoin de défense et la nécessaire stabilité des contrats souscrits avec leurs fournisseurs ; ils se sont préoccupés du sort réservé aux importateurs, davantage contraints selon eux que les exportateurs.

D’une manière générale, ce traité conjugue deux dimensions : d’une part, la régulation du commerce légitime entre Etats, principal sujet de débat ; d’autre part, la prévention des trafics illicites, plus consensuelle et sur laquelle les Etats sceptiques auraient souhaité que le traité se cantonne.

La conférence de mars 2013 a été courte : d’abord car le texte rédigé en juillet 2012 était bien avancé, ensuite parce qu’il était dans l’intérêt de tous de ne pas rouvrir la boîte de Pandore des exigences de chacun. Trois Etats se sont finalement opposés au consensus : l’Iran, la Corée du Nord, et la Syrie, soit deux Etats sous sanctions du Conseil de sécurité, et un sous sanctions de l’Union européenne ainsi que de certains Etats. Comme l’on ne peut demander aux délinquants de faire la loi qu’ils auront à subir, l’on peut estimer que la situation équivaut à un compromis, même si, juridiquement, ce n’en est pas un. A l’instar de la solution retenue en 1996 pour le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICEN), il a été décidé de recourir à une décision de l’Assemblée générale des Nations unies pour ouvrir le TCA à signature. D’un point de vue politique donc, le consensus le plus large a été recueilli.

M. Jean-Louis Carrère, président.
- C’est très important.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Ce texte robuste et ambitieux remplit tous nos objectifs. Il englobe les deux dimensions essentielles du commerce des armes, et son champ d’application est large, puisqu’il concerne toutes les armes conventionnelles - dont les armes légères et de petit calibre, les plus meurtrières - et l’exportation de munitions. Il ne couvre en revanche pas le matériel de guerre dont le droit français et européen prévoit le contrôle à l’exportation. L’autorisation d’exporter des armes s’apprécie au regard du risque de violation du droit international humanitaire et des droits de l’homme : son existence fonde l’obligation de refuser de telles exportations. Enfin, le traité couvre toute la chaîne d’exportation, sans omettre le transit et le courtage des armes. Le TCA est ainsi le premier grand traité adopté dans le domaine du désarmement depuis le TICEN.

M. Jean-Louis Carrère, président.
- Un vrai traité de désarmement.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Certes, une convention sur l’interdiction des mines antipersonnel a été adoptée en 1997, et une autre sur les armes à sous-munitions en 2008. Mais les nombreuses oppositions qu’elles ont suscitées ont contraint les Etats parties à les adopter hors des Nations unies, dans un cadre juridique ad hoc, les privant ainsi de l’adhésion des grands Etats comme les États-Unis, la Russie, la Chine, l’Inde, ou encore le Pakistan.

Le traité sera ouvert à la signature le 3 juin prochain. Il devra ensuite être ratifié par les Etats parties. La France applique déjà un dispositif de contrôle rigoureux du commerce des armes, en vertu notamment de la position commune du Conseil de l’Union européenne de 2008. Le TCA étend donc à tous les Etats parties le degré d’exigence en la matière, mais n’a pas de conséquence majeure sur le droit français...

M. Jean-Louis Carrère, président. - ... compte tenu des exigences européennes.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Je vois des conséquences favorables pour l’industrie française, non des complications au niveau de la mise en oeuvre.

L’entrée en vigueur nécessite une ratification par 50 Etats membres. On estime à deux ans le délai moyen d’entrée en vigueur d’un traité jouissant d’un large soutien, mais celle du TCA pourrait prendre encore moins de temps. L’enjeu est ainsi la ratification par les grands acteurs. Avant-hier, les États-Unis ont assuré qu’ils signeraient le traité. Leur ratification requiert un vote favorable des deux tiers des membres du Sénat, ce qui est très difficile à obtenir.

La Chine a soutenu le traité mais s’est abstenue lors du vote : pour une raison de principe, elle ne pouvait accepter le contournement de la règle du consensus, ce qui ne préjugeait toutefois en rien de son attitude future. Elle n’a pas toujours défendu ce principe : l’opposition de l’Inde ne l’avait pas empêchée de signer le TICEN. La Chine, qui s’était abstenue sur la résolution initiale, s’est ralliée progressivement au traité en raison du soutien qu’il recueillait dans de nombreux pays non-alignés d’Afrique et d’Amérique latine où elle a d’importants intérêts. Il va sans dire que le ralliement de la Chine est capital, et qu’il emporterait celui de la Russie. L’Inde était à deux doigts de signer, mais a estimé ses exigences moins scrupuleusement respectées que celles de la Chine, notamment sur l’importation d’armes. Il en va de même de l’Indonésie.

Signer le TCA est toutefois dans l’intérêt de ces deux grands pays émergents, qui, bien qu’importateurs d’armes, en exportent de plus en plus, sont affectés par le trafic et le terrorisme, et qui jouent un rôle croissant dans le maintien de la paix dans le monde, notamment au sein des opérations de maintien de la paix conduites par l’ONU. En outre, l’Inde est candidate à l’adhésion à l’Arrangement de Wassenaar, club de pays exportateurs qui émet des recommandations en matière de contrôle des exportations d’armement. Si ces pays venaient à signer le TCA, la partie serait gagnée.

L’emplacement du secrétariat, modeste, que prévoit le traité est un autre enjeu, quoique de moindre importance. Les négociations n’ont pas abouti sur ce point.

M. Jean-Louis Carrère, président.
- Paris ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - La concurrence oppose New-York, Genève et Vienne. La France au nom de la francophonie, est sensible à la candidature de Genève ; le traité fait d’ailleurs une large place au droit international humanitaire et aux droits de l’homme ; ensuite, Genève abrite les organes de désarmement créés par les conventions d’Ottawa et d’Oslo ; enfin le TCA est aussi un traité de commerce et Genève abrite le siège de l’OMC.

Un meilleur traité était-il envisageable ? Certes, on peut toujours faire mieux. Mais une négociation impose des concessions, et l’on en a fait moins qu’on pouvait le craindre. La position des ONG l’atteste.

M. Christian Cambon. - Merci monsieur l’Ambassadeur. Je rends hommage au travail de la France et au vôtre dans l’élaboration de ce traité.

Au-delà du TCA, qui marque une avancée, quel est votre sentiment global sur le sujet ? Certains pays spécialisés dans le trafic d’armes ne l’ont pas voté ou s’y sont opposés, Un grand pays situé aux confins de l’Europe réalise un commerce florissant en ce domaine ; le trafic d’armes fait tous les jours l’actualité, qu’il s’agisse des 100 tonnes retrouvées par notre armée au Sahel ou de celles en circulation dans certaines cités. Le verre est-il un peu rempli ou très vide ? Quelle est l’étape suivante ? Notre ratification ne fera pas plier la Syrie, pas plus que la Corée du Nord. Enfin, les mines antipersonnel entrent-elles dans le champ d’application du traité ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Nous n’ignorons pas que les objectifs du traité ne seront remplis qu’à long terme, mais plus les Etats parties seront nombreux, plus vite ils seront atteints.

Bien sûr, il peut y avoir un écart entre la règle de droit et son application. Le traité ne prévoit pas de mécanismes de coercition, mais il favorise la transparence et le suivi des pratiques, avec des conférences de suivi, des réunions d’Etats parties, où d’autres pays pourront relever des manquements. Ce n’est pas rien, même si l’application de celui-ci est de la responsabilité de chaque Etat. Rappelez-vous toutefois que l’encadrement international du commerce des armes est une matière récente : les premières règles européennes datent de 2008, et les premiers engagements politiques de 1998. Au niveau mondial, on partait de zéro. Avec le TCA, nous passons ainsi du néant à l’être... Nous disposons d’un socle juridique qui faisait défaut. Je crois à la règle de droit et à ses effets, que nous espérons considérables.

Le traité ne définit pas les différentes catégories d’armes. En première analyse, les mines antipersonnel ne rentrent pas dans la catégorie des armes légères et de petit calibre. Chaque Etat partie est libre de l’interprétation qu’il fera de cette notion. Les mines antipersonnel sont interdites pour 160 Etats dans le monde parties à la convention d’Ottawa - la Chine, l’Inde, le Pakistan ou encore Israël n’en sont pas.

M. Joël Guerriau. - Ce traité pose la question de savoir quelles sont les bonnes raisons de se munir d’armes et celles, très mauvaises, de s’en servir. Le soutien des pays d’Afrique à ce traité est une bonne nouvelle, car ils sont souvent victimes des trafics qui se développent sur leur continent, et qui facilitent l’activité de groupes rebelles - je pense à la Côte d’Ivoire de Laurent Gbagbo. La récupération et la destruction des armes, indispensables à la limitation des risques de renversement politique, sont-elles abordées par le TCA ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel.
- Le TCA n’est pas un traité de désarmement. Il ne fournit pas d’assistance au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration. S’il contient des stipulations relatives à la coopération internationale en matière de contrôle des transferts internationaux, il ne peut toutefois pas aider à résorber les tensions internes. La limitation aux transferts internationaux était une exigence des États-Unis. Et, dans le cas ivoirien, il y avait des armes en provenance des pays frontaliers mais beaucoup d’autres circulaient dans le pays. Bref, c’est un traité ambitieux, mais qui ne traite pas tout.

M. André Dulait. - Merci pour le travail considérable que vous avez accompli. Vous avez indiqué que le commerce d’armes officiel représentait 100 milliards de dollars. Peut-on estimer le poids commerce officieux ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Je crains que non.

M. André Dulait. - Comme pour la drogue...

Mme Michelle Demessine. - Je vous remercie de nous rapporter un succès, celui de la France et des ONG mobilisées. Le secrétaire général des Nations unies, et les ministres de plusieurs Etats seront présents à la signature du traité. La France ira-t-elle au bout de son succès en étant représentée au niveau ministériel ?

Quel sera l’impact du TCA en droit français ? Ses articles 6 et 7 listent les interdictions et précisent les conditions d’évaluation des demandes d’exportation. Faut-il les traduire dans la loi et la France va-t-elle opter pour la norme la plus élevée ? S’agit-il de la position commune de l’Union européenne, du TCA ou d’autres engagements internationaux ?

D’autres instruments sont mobilisables pour lutter contre la face sombre du trafic d’armes, à commencer par la lutte contre les paradis fiscaux : tant que l’argent sale pourra être blanchi, rien n’enrayera le commerce illicite, qu’il porte sur les armes ou les stupéfiants.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - La question de la représentation de la France à la signature du traité n’était pas tranchée hier.

M. Jean-Louis Carrère, président
. - Quel ministre y serait envoyé ? Le ministre des affaires étrangères ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Naturellement. À la fin de la semaine dernière, les Etats représentés par un ministre n’étaient guère plus de deux. Quoi qu’il en soit, cette question déborde mes compétences.

Le code de la défense nationale nous a semblé satisfaire à l’ensemble des stipulations du traité et des dispositions du droit de l’Union européenne.

M. Jean-Louis Carrère, président - Il ne change donc rien au droit français.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Non. La position commune de l’Union européenne va en règle générale plus loin, sauf sur deux ou trois points. Nous appliquerons bien entendu la règle la plus contraignante.

M. Jacques Berthou. - Comment les trafiquants d’armes se fournissent-ils ? Des Etats voyous sont-ils impliqués ?

M. Jean-Louis Carrère, président - Des voyous dans des Etats bien-pensants.

M. Jean-Hugues Simon-Michel.
- Cela dépend des armes. Les stocks d’armes légères circulent partout dans le monde. Les flux d’armes plus sophistiquées supposent la complaisance d’un Etat peu vertueux. Il circule également de nombreuses armes d’occasion. Des initiatives efficaces ont été prises pour inciter les Etats parties à contrôler les compagnies de transport aérien, qui sont parfois simultanément prestataires de service pour les trafiquants d’armes et pour l’ONU dans le cadre des opérations de maintien de la paix...

Mme Leila Aïchi. - Quelle est l’articulation entre le traité et la position de l’Union européenne sur l’armement de l’opposition syrienne ? Les drones rentrent-ils dans le champ d’application du traité ? Ils peuvent être armés et servir à des exécutions sommaires. Le traité pourra-t-il limiter ces pratiques ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Les drones armés sont couverts par le traité. À un stade plus initial de la négociation, l’article sur le champ d’application était plus détaillé. Nous aurions préféré une mention explicite, mais enfin, le traité mentionne les aéronefs de combat, ce que sont les drones armés, même sans pilote. Ils sont donc couverts par le champ d’application du traité.

M. Jacques Gautier. - Les drones armés sont des UCAV, des unmanned combat aerial vehicles, sans pilote.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Certes, mais les drones n’ont pu être inclus explicitement. Nous considérons les drones même dépourvus de pilote comme des aéronefs de combat. Armés, ils sont couverts par le traité. Ce dernier ne vise toutefois pas les drones d’observation, et ne définit pas leurs règles d’engagement.

M. Jean-Louis Carrère, président. - C’est pour cela que nous en acquérons.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - C’est un traité de réglementation, non d’interdiction. Il n’interdit nullement de vendre ce qui est dans son champ d’application. Chaque Etat sera tenu de savoir ce que son territoire abrite, et l’Etat vendeur devra procéder à l’évaluation prévue aux articles 7 et 8.

Dans ce type de négociation, l’on se garde bien d’évoquer une situation régionale particulière : personne n’en parle, tout le monde y pense. Si le conflit syrien avait été invoqué, les négociations n’auraient jamais abouti. Il était néanmoins au coeur des préoccupations de tous les participants. Que le pays concerné se soit opposé au consensus n’est pas un hasard. Si les négociations avaient eu lieu deux ans plus tôt, nous aurions sans doute rassemblé un consensus pur et parfait.

Les pays sceptiques contestaient les règles susceptibles de contrôle du commerce légitime entre Etats et reprochaient au traité sa faiblesse en matière de lutte contre les trafics illicites, notamment l’absence d’interdiction de tout transfert d’armes à des acteurs non étatiques. Cela était impossible, car il y a un marché privé légitime de l’armement : pour les particuliers dans les Etats au régime de détention d’armes sinon permissif du moins libéral, ou pour les sociétés de transport de fonds par exemple.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur l’ambassadeur, je vous remercie. Nous essaierons de réserver le meilleur sort à ce texte.

publié le 04/06/2013

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